Hacía tres años que Francia, Alemania, Ucrania y Rusia no se reunían conjuntamente (en el formato denominado “Normandía”), mientras que en el Donbás el conflicto entre Kiev y las repúblicas autoproclamadas prorrusas seguía estancado. La reactivación de este formato ha sido posible tanto por los esfuerzos diplomáticos desarrollados desde el verano de 2019 por el presidente francés Emmanuel Macron como por una mayor apertura surgida como consecuencia de la elección como jefe del Gobierno ucraniano de Volodimir Zelenski. El 21 de abril de 2019 este último consiguió el 73% de los votos frente al presidente saliente Petró Poroshenko. Este abrupto viraje se confirmó en julio durante las elecciones legislativas anticipadas en las que se vio cómo su partido, Servidor del Pueblo, se erigió con la mayoría absoluta en la Rada ( Parlamento) –algo inédito desde el advenimiento del multipartidismo en 1991– con un 43% de los votos. Esto indica que el nuevo presidente ha recibido un fuerte mandato por parte de sus electores, que esperan mucho de él, sobre todo para desbloquear la situación en el Donbás.
Si Poroshenko estableció un cordón sanitario alrededor de la provincia separatista, su sucesor acomete este asunto desde otro ángulo. Durante la campaña presidencial, Zelenski no dudó en hablar en ruso en los medios de comunicación ucranianos (1). Desde su llegada al poder, se niega a utilizar el término “agresión rusa” para hablar de la situación en el Donbás (2). Tras su elección, no tardó en enviar señales demostrando su voluntad de devolver la provincia rebelde al redil de Kiev. Así pues, desde septiembre de 2019, su Administración ha elaborado un plan para restaurar las relaciones económicas y humanitarias con los territorios separatistas –un plan que tiene previsto especialmente agilizar el pago de pensiones, obstaculizado por la anterior Administración (3)–.
Aprovechando la oportunidad generada por la llegada de un nuevo Gobierno a Kiev, París movió hilos para promover la plena reintegración de Moscú dentro de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa a finales de junio, donde los derechos de Rusia habían permanecido suspendidos durante los últimos cinco años. A principios de septiembre, rusos y ucranianos procedieron a un intercambio de setenta prisioneros. Unos días más tarde, el grupo de contacto trilateral (denominado “grupo de Minsk”), compuesto por representantes de Ucrania, Rusia y la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), llegaba a un acuerdo para la creación de tres “áreas de prueba” a lo largo de la línea de separación, de las que debían retirarse las armas pesadas: Petrovsky, Stanytsia Luhanska y Zolote (4). Estas localidades no fueron escogidas al azar: en ellas se producen enfrentamientos esporádicos.
A la luz de estos avances, Francia confiaba en la inminencia de una cumbre del cuarteto de “Normandía” –en París se apuntaba al mes de octubre– mientras que Moscú se mostraba prudente: en el mejor de los casos se celebraría en noviembre. Los cuatro líderes se reunieron finalmente el 9 de diciembre en la capital francesa. Entretanto, tuvieron lugar dos acontecimientos significativos. El 1 de octubre, Kiev aceptó suscribir la “fórmula Steinmeier” –que lleva el nombre del exministro de Asuntos Exteriores alemán Frank-Walter Steinmeier–, que contempla la celebración de elecciones en las provincias separatistas bajo la supervisión de la OSCE. Esta institución ya estuvo a cargo de una misión de observación antes de que fuese votada en la Rada una ley sobre el estatuto especial del Donbás. Este gesto es bien recibido por Rusia, que, para confirmar su participación en la cumbre “Normandía”, devolvió a Ucrania los tres buques de guerra apresados frente a la costa de Crimea a finales de noviembre de 2018.
No obstante, si bien la cumbre de París había aumentado las esperanzas de progreso en la búsqueda de una solución política al conflicto, sus resultados se pueden calificar de modestos. Los avances alcanzados consisten esencialmente en la interrupción de la escalada militar. Ante la imposibilidad de conseguir la retirada de las armas pesadas de toda la línea de separación –según lo estipulado en los acuerdos de Minsk del 12 de febrero de 2015–, los cuatro líderes acordaron el establecimiento de tres nuevas “áreas de prueba”, a lo largo de la línea de contacto y antes de marzo de 2020, de las que se retirarían dichas armas. Por otra parte, el grupo de Minsk tenía el encargo de desarrollar un nuevo plan de desminado, a la vez que se contempló un intercambio de prisioneros bajo el principio de “todos por todos”. Este ambicioso objetivo se alcanzó solo parcialmente el 29 de diciembre cuando, ante la imposibilidad de ponerse de acuerdo sobre un intercambio integral, rusos y ucranianos participaron en un intercambio de doscientos hombres. Asimismo, se previó abrir nuevos puntos de paso a lo largo de la línea de separación, tanto para mejorar las condiciones de vida en el Donbás como para facilitar los contactos entre personas. Por último, una nueva cumbre con el formato “Normandía” se celebrará en Berlín el próximo abril (5).
Desde la perspectiva de Moscú, la llegada de Zelenski no cambia en nada los aspectos fundamentales del conflicto en el Donbás: la pelota sigue en el campo de Ucrania, que debe poner en práctica los acuerdos de Minsk. Sin olvidar que, cuando el presidente ruso Vladímir Putin decidió acudir a París, probablemente tenía en mente un doble objetivo: por una parte, complacer al presidente Macron, que no ha escatimado esfuerzos para abrir un camino de acercamiento a Rusia, corriendo el riesgo de poner en contra a parte de su aparato diplomático y militar; y por otra parte, y más concretamente, hablar de gas con su homólogo ucraniano, con quien se reunía por primera vez. El ministro ruso de Energía, Alexander Novak, y el director de Gazprom, Alexei Miller, acompañaron al jefe del Kremlin. Los rusos tenían un motivo de peso: el contrato de diez años entre Rusia y Ucrania sobre los suministros y el tránsito de gas ruso expiraba a finales de diciembre de 2019.
Las conversaciones parecen haber tenido éxito, ya que rusos y ucranianos anunciaron el 20 de diciembre que se había alcanzado un memorando de acuerdo sobre una prórroga para el tránsito del gas ruso a través de Ucrania hacia Europa. La cuestión de la duración del contrato constituía, junto con el volumen y el precio, uno de los diversos obstáculos para la conclusión de un acuerdo. Ucrania quería que fuera de diez años; Rusia, de uno. Finalmente será de cinco años. A ello hay que añadir que Gazprom se comprometió a saldar su deuda de 2.900 millones de dólares (2.600 millones de euros) con el operador de gas ucraniano Naftogaz, en virtud de la decisión del Tribunal de Arbitraje de Estocolmo. Esta cantidad se abonará a partir del 27 de diciembre. A cambio, Kiev renunció a continuar con los procedimientos judiciales contra Gazprom por incumplimiento del contrato de tránsito (especialmente de las cláusulas relativas a los volúmenes mínimos de gas ruso que atraviesan el territorio ucraniano), donde estaban en juego reparaciones de hasta 12.200 millones de dólares. Indudablemente, las conversaciones de París consiguieron facilitar la resolución del conflicto gasístico y evitar una escalada hacia una nueva “guerra del gas”. Por otra parte, el mantenimiento del tránsito a través de Ucrania era una de las condiciones impuestas por Alemania para completar la construcción del gasoducto Nord Stream 2 en el mar Báltico, destinado a transportar gas ruso hacia Europa.
Con frecuencia se ha criticado a Rusia de parapetarse tras los acuerdos de Minsk y no hacer lo necesario con sus protegidos de Lugansk y Donetsk para facilitar su puesta en práctica. Por su parte, Ucrania se niega a avanzar dentro del marco definido por este texto, que a la población le cuesta aceptar. Las encuestas de opinión muestran que la mayoría de los ucranianos desean la paz, pero no a cualquier precio. Así pues, a principios de octubre, el 56,2% de los encuestados se declaraba en contra de la concesión de un estatuto especial al Donbás, y el 59% rechazaba cualquier tipo de amnistía para los combatientes separatistas (6).
El papel del eje París-Berlín
A principios de octubre, como consecuencia de la firma por parte de Kiev de la fórmula Steinmeier –que allanó formalmente el camino para la celebración de la cumbre de París–, miles de ucranianos se lanzaron a las calles de inmediato para protestar contra lo que juzgaban como una capitulación frente a Moscú. Para los opositores a esta fórmula –denominada la “fórmula Putin” por el expresidente Poroshenko–, se trataba de una enorme concesión a Moscú, habida cuenta de que Kiev no había obtenido a cambio ninguna garantía en lo que respectaba al restablecimiento de su soberanía sobre la frontera entre el Donbás y el territorio ruso. Por su parte, Zelenski recordó, durante su rueda de prensa tras la cumbre de París, que el cumplimiento de esta reivindicación seguía siendo un requisito indispensable para que Kiev reconociese la legitimidad de las elecciones locales en el Donbás (7).
Además, los ucranianos consideran tener aún menos razones para cumplir las condiciones aceptadas en la medida en que el avance del proceso de Minsk debe traducirse en una retirada gradual y selectiva de las sanciones impuestas por la Unión Europea a Rusia. Por lo tanto, Moscú tiene buenos motivos para atrincherarse detrás de este texto y exigir su puesta en práctica de acuerdo con la secuencia especificada, sin una nueva inversión de las cláusulas. Durante su visita a París en diciembre, Putin también quiso recordar a franceses y alemanes el valor de su firma en este acuerdo. Si París y Berlín se ven a sí mismos como mediadores entre las dos partes en conflicto, Rusia tiende a considerarles de facto como los valedores de Kiev. Y su sensación es que estos no ejercen la suficiente presión sobre Ucrania para que cumpla las obligaciones derivadas de su firma de los acuerdos de Minsk.
No obstante, durante el verano de 2019, Kiev intentó obtener un margen de maniobra frente a sus valedores europeos, tratando –sin éxito– de incluir en el formato “Normandía” a Estados Unidos y Reino Unido, de mayor firmeza frente a Moscú. Las filtraciones de la conversación telefónica entre Donald Trump y Zelenski, en julio de 2019, suscitaron las sospechas de un intento de chantaje del presidente de Estados Unidos a su homólogo ucraniano con el fin de obtener información comprometedora de su rival demócrata Joseph Biden. Estas provocaron que el asunto ucraniano fuera temporalmente considerado como tóxico por Washington (8), pero no impidieron –más bien al contrario– la firma de un nuevo contrato de suministro de misiles antitanque Javelin (el segundo después del contrato de diciembre de 2017) ni la aprobación de un presupuesto de 300 millones de dólares de ayuda militar a Ucrania.
“Pasaportización” del Donbás
La actitud de espera de Rusia da pie a preguntarse sobre el objetivo perseguido por Moscú. Desde 2014, este ha sido siempre el mismo: evitar que Kiev pase a formar parte de la comunidad euroatlántica y, principalmente, que se convierta en miembro de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Hasta el momento, Moscú parecía considerar que la reincorporación en Ucrania de las provincias separatistas con un estatuto especial le proporcionaría un derecho de control sobre los asuntos ucranianos y le permitiría evitar un escenario de este tipo. No obstante, ¿sigue siendo esta la línea de actuación de Rusia? La duda sigue ahí, como sugiere la “pasaportización” del Donbás aprobada por Putin en la primavera de 2019, siguiendo el modelo de otros conflictos enquistados del espacio postsoviético (es decir, Transnistria, Abjasia y Osetia del Sur, regiones separatistas de Moldavia y Georgia). A finales de 2019, alrededor de 200.000 habitantes de las provincias separatistas (de casi 2 millones) ya habían recibido un pasaporte ruso o presentado una solicitud para recibirlo (9). Esta política separa aún más el Donbás del resto de Ucrania, a la vez que crea una situación de controlada inestabilidad suficiente para impedir su adhesión a la OTAN.
De hecho, una renuncia formal de la OTAN a integrar en sus filas a Ucrania, poco probable a estas alturas, representaría la única garantía firme que podría recibir Moscú y que, en consecuencia, permitiría la reincorporación del Donbás en el redil ucraniano. El resto de escenarios, como la adopción por parte de Ucrania de un estatuto de país no alineado o la renuncia ucraniana al territorio del Donbass, parecen aún más ilusorios. Si se alcanzase el statu quo, el formato “Normandía” se convertiría en un marco destinado a la gestión de un conflicto congelado, lejos de las ambiciones del presidente Macron.
